All’Adunanza Plenaria alcune questioni relative alla materia dell’accesso alle cartelle esattoriali

Tenuto conto dei contrastanti orientamenti giurisprudenziali sussistenti in relazione alla materia dell’accesso alle cartelle esattoriali, con l’ordinanza del 13 dicembre 2021 n. 8288, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, ha rimesso all’Adunanza Plenaria, massimo Consesso della giustizia amministrativa, la questione relativa alle condizioni di esercizio del diritto di accesso in caso di richiesta di ostensione delle cartelle di pagamento.

Il panorama giurisprudenziale, riportato nella pronuncia del Consiglio di Stato, è piuttosto frastagliato.

Infatti, alcune decisioni ammettono tout court l’accesso alle cartelle esattoriali (cfr. Sez. IV, 30 novembre 2015, n. 5410; 17 novembre 2016, nn. Da 4760 a 4764). Altre, affermano in linea di principio l’esistenza del diritto del diritto all’accesso alle cartelle di pagamento, escludendolo tuttavia se l’agente della riscossione, rispettando determinate formalità, certifichi l’inesistenza di documenti in suo possesso (Sez. IV, 31 marzo 2015, nn. da 1696 a 1705).

Sul piano diametralmente opposto, si collocano le pronunce che negano l’accesso alle cartelle, ritenendo in tal modo sufficiente a soddisfare l’interesse dell’istante la conoscenza dell’estratto di ruolo, l’avviso di ricevimento e l’attestazione del soggetto notificante. Esse, negano l’onere di produrre copia integrale delle cartelle, in quanto non in possesso dell’agente della riscossione, e di fornire ulteriori informazioni non contenute in documenti amministrativi e sulle quali il privato non ha interesse all’accesso (Sez. IV, ordinanza 16 giugno 2016, n. 2240; ordinanze 10 marzo 2017; n. 1004, n. 1006, n. 1007; sentenze 26 maggio 2017, n. 2477 e 7 agosto 2017, n. 3947).

In altre pronunce (cfr. Sez. IV, 6 novembre 2017, n. 5128), si è posto in evidenza che la questione dell’accesso alle cartelle esattoriali va in concreto declinata avuto riguardo alle modalità di notifica adottate nella specie.

Ai sensi dell’art. 26, primo comma, del d.P.R. n. 602/1973, la notifica può infatti avvenire o ad opera di ufficiali della riscossione o di altri soggetti abilitati o mediante servizio postale con l’invio di raccomandata con avviso di ricevimento o a mezzo P.E.C. Nella prima e nella terza ipotesi resta conservato l’originale dell’atto. In questi casi, il diritto di accesso è dunque facilmente e legittimamente esperibile.

Seguendo questo indirizzo giurisprudenziale, quando la cartella esattoriale sia stata notificata invece mediante il servizio postale, l’agente della riscossione:

• potrebbe legittimamente rispondere a una richiesta di accesso agli atti producendo copia degli estratti di ruolo delle cartelle di pagamento e delle relate di notifica ovvero dei pertinenti avvisi di ricevimento (cfr. Cass., sez. trib. N. 9845/2017, cit.; sez. VI, 11 ottobre 2017, n. 23902);
• sarebbe comunque tenuto ad attestare – con una specifica dichiarazione formale, della quale si assume la responsabilità, contenuta nella copia dell’estratto di ruolo prodotta o in un autonomo documento – che i dati riportati nell’estratto corrispondono alle risultanze dei ruoli e che né presso di sé né presso altra Amministrazione esistono gli originali richiesti.

Un’interpretazione più restrittiva del diritto di accesso in materia, è stata adottata nella sentenza n. 5035 del 1° luglio 2021, laddove pur non disconoscendosi in linea di principio l’esistenza del diritto in capo al contribuente di ottenere l’esibizione delle cartelle esattoriali che lo riguardano, è stato affermato che se le cartelle originali sono state prodotte in un unico originale notificato al contribuente e l’Amministrazione ha dichiarato di essere in possesso di altro originale, non sarebbe sussistente un diritto all’accesso. L’Amministrazione non sarebbe neppure tenuta a conservare per cinque anni le cartelle esattoriali alla luce dell’art. 26, comma 5, d.P.R. n. 602 del 1973 “il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell’avvenuta notificazione o l’avviso di ricevimento ed ha l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell’amministrazione”.

Alle due tesi sopra richiamate (contrapposte soprattutto sull’onere di conservazione delle cartelle esattoriali alla luce dell’ultimo comma dell’art. 26, d.P.R. n. 602 del 1973), può poi essere aggiunta un ulteriore considerazione che, collega il diritto di accesso nel caso in esame al concreto interesse del richiedente. Più nel dettaglio, secondo questa impostazione nella richiesta di accesso, al di là della natura e consistenza dell’atto (estratto del ruolo- cartella), l’interessato dovrebbe dimostrare anche il nesso di strumentalità all’ostensione.

Per tali ragioni, il Collegio ha deciso di rimettere, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., la questione controversa all’Adunanza Plenaria, al fine di dirimere i contrasti attuali e, soprattutto, potenziali in proposito.